2009年8月，中央决定用两年左右时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理。在中央列举的六大突出问题中，招投标问题占两项。主要表现为：一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；部分招标代理机构违规操作，与招标人或投标人串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等。显然，招投标环节已成为滋生腐败的高危地带。
2000年招投标法颁布实施，标志着我国的招投标已纳入法制化轨道，为何在实践中却变成了腐败的高发区？究其原因在于巨大的利益驱动和监管不到位。
如何规范招投标监管，从源头上预防腐败的发生，确保工程建设项目招投标有序、合法、合规的进行，对招投标活动监管提出了一个严肃的课题。
本文结合对国家重大科技基础设施--海洋科学综合考察船建设项目招投标活动的监管程序设计和监管实践谈点拙见，与大家商榷。
一、建设项目基本情况
国家重大基础设施--海洋科学综合考察船建设项目（以下简称“建设项目”）是国家发改委2007年批准立项的重大建设项目，船舶总吨位4800吨，建设资金55012万元，其中国家投资50000万元，自筹资金5021万元。
在建设项目招投标各个节点，我所纪委、监察审计室参加建设项目工程经理部会议，了解决策过程，把握监督重点环节，并提出相关建议。特别是在船舶设计、建造、监理、设备采购招标等环节，采取全程跟踪管理方式加以监督，并取得了较好的效果，保证了建设项目的顺利进行。
二、建立监管程序，实施流程控制
为确保建设项目招投标活动的有序进行，我们依据国家和部委有关规定制定了《工程建设项目招标监督暂行办法》，对监督范围、监督内容、监督程序作出规定，并把规范监管程序作为切入点，对建设项目实施有效监督。监管制度和程序的建立，为招标业务主管部门接受监督和监督部门实施监督提供了依据。
俗话说，无规矩不成方圆。建立监管制度和程序是实施有效监督的前提。我所在建立招投标监管制度和程序的基础上，重点加强对招标计划申报、评标申报、招标过程监督等三个关键点的流程控制，为招投标活动的有序进行奠定了基础。
流程一：项目招标计划申报。《工程建设项目招标监督暂行办法》规定，业务主管部门在拟发布招标公告时，须提前5个工作日向所纪委和监察审计室递交《项目招标计划申报书》和招标文件。经所纪委和监察审计室审查同意后，方可正式发布招标公告。
流程二：项目评标申报。《工程建设项目招标监督暂行办法》规定，业务主管部门在招标公告发布满30个工作日拟开标时，须提前5个工作日向所纪委和监察审计室递交《项目评标申请书》。所纪委和监察审计室对《项目招标计划申报书》履行情况进行审查批准后，方可正式进入开标、评标程序。
流程三：招投标过程监督。《工程建设项目招标监督暂行办法》规定，所纪委、监察审计室对招投标实施全程监督。主要包括以下几个方面：
1、评委产生的监督。主要对评标专家产生过程进行现场监督。
2、开标过程的监督。主要对开标过程和开标结果进行现场监督。
3、评标过程的监督。主要对评标过程和评标结果进行现场监督。
4、结果公示的监督。主要对招标人认可的评标结果公示进行监督。
5、商务谈判的监督。主要对与中标人商务谈判进行现场监督。
6、资金拨付的监督。主要对合同签订后的资金拨付进行监督。
7、参与人员的监督。主要对参与招投标的工作人员进行监督。
三、招投标监管的关键环节和主要内容
加强对建设项目招投标的监管，是从源头上预防和治理腐败的重要内容，也是由治标转向治本的客观需要。我们在建设项目实施招标计划申报、评标申报、招投标过程监督等三个关键点的流程控制中，重点把握以下几个关键环节：
关键环节一：招标文件审查。主要审查是否将依法必须进行招标的项目化整为零或以其他任何方式规避招标；是否设置不合理条件限制或排斥潜在投标人；招标公告发布是否符合国家的规定。
关键环节二：评委产生监督。主要监督评标专家是否从国家规定的相应专家库中产生，成员是否为五人以上单数，专家评委是否多于成员总数的三分之二；与投标人有利害关系的评委是否回避。
关键环节三：开标过程监督。主要监督开标是否按招标文件规定的时间、地点和方式进行。投标人是否在规定的截止日期前递交投标文件；投标人是否达到国家规定的人数，达不到规定人数的，是否履行报批程序；投标文件是否密封完好，开标内容是否完整，开标记录是否真实，开标结果是否得到投标人签字确认。
关键环节四：评标过程监督。主要监督评标是否在保密的情况下进行；是否按招标文件规定的评标程序进行；是否分别对投标文件的商务、技术标书进行评审；评标过程是否公开、透明；评标过程和评标结果是否受到干预或其他影响。
关键环节五：评标方法监督。主要监督评标是否按招标文件规定的评标方法进行。采用最低投标价法进行评审的，是否是能满足招标文件要求，且经评审的最低投标价的投标人被推荐为中标候选人；采用综合评估法进行评审的，是否是最大限度满足招标文件规定的各项综合评价标准，且综合评价得分最高的投标人被推荐为中标候选人。
关键环节六：评标结果监督。主要监督评标委员会推荐的中标候选人是否按得分排名顺序排序，是否按被推荐的中标候选人顺序确定中标人；前位中标候选人放弃中标、或因不可抗力提出不能履约的，是否按排名顺序向下顺延确定中标人；评标结果是否经全体评委签字确认。
关键环节七：结果公示监督。主要监督中标结果是否得到招标人的确认；中标通知书发出后，招标人是否擅自变更中标结果；招标代理机构是否在国家规定的媒体上公示中标结果，接受公开监督。
关键环节八：商务谈判监督。主要监督招标人和中标人是否在规定的时间进行商务谈判，是否随意变更招标文件确定的技术性能指标，是否按中标价或低于中标价签订合同，中标人是否非法转包或违规分包；签约内容、履约时限和履约地点等是否符合招标文件的规定。
关键环节九：资金拨付监督。主要监督资金拨付是否履行审批手续，是否符合签约合同规定的时间节点、币种、方式和比例。
关键环节十：参与人员监督。主要监督招标工作人员是否向他人透露和泄露应当保密的已获取招标文件的潜在投标人的信息，以及可能影响公开竞争的有关招标的其他情况和资料；是否存在与招标代理机构、投标人串标、围标的问题。
四、招投标监管实践及体会
我们对建设项目招投标的监管，主要采取提前介入，全方位监督的形式进行。
一是指定专人，全程监督。在建设项目启动之初，所党委决定，所纪委、监察审计室负责对建设项目实施全程监督，并确定专人参与监督，同时对监督范围作出规定。人员和监督范围的确定，为实施有效监督提供了保障。
二是提前介入，了解动态。监督人员参加建设工程项目经理部工作例会，听取招标工作筹备情况介绍，从中把握监督重点；参与招标文件制定，从政策、法规、程序等方面提出相关建议。
三是严格监管，落实制度。在项目设计、建造、监理、设备采购招标等几个关键环节，依据《工程建设项目招标监督暂行办法》的规定实施监督。
1、严格执行《项目招标计划申报书》制度。对招标业务主管部门提交的招标文件进行审核，重点审核招标文件对招标公告发布媒体、发布时限、截止日期和开标时间、开标地点以及对商务部分的规定。
2、严格执行《项目评标申请书》制度。对招标业务主管部门《项目招标计划申报书》执行情况进行审查，严格执行国内招标必须在中国政府采购网发布，国际招标必须在中国国际招标网、中国政府采购网同时发布的规定。
3、严格执行《项目招标过程监督表》制度。参加开标和评标会议，对专家产生、开标过程、开标结果、评标过程、评标办法、评标结果等实施现场监督。重点审查投标文件与招标文件的符合性，不符合招标文件中对资格、资质等条件要求的投标人不能进入技术、价格评审程序。
如：在船舶承建人的招标中，我们在对投标人资格、资质等级等进行审核中发现6家投标人中有3家不符合招标文件规定，提出了不能进入评标程序的监督意见，保证了中标人产生有效，避免了有可能被投诉的风险。
四是延伸监管，监督谈判。中标人的产生只是完成了招标法定程序的内容，而其后的商务（合同）谈判是一个各方利益较量的环节，也是我们延伸监管的关键环节之一。我们依据招标文件的规定和中标人投标书与书面承诺，在谈判过程中，重点把握采购设备性能指标、价格和人民币与外币汇率等，同时协助与招标项目相关的业务部门实施技术监督，最大限度的维护我所利益。
对招标文件规定报价币种为人民币，而履约需以外币结算的，我们坚持“于我有利”的原则。
五是合同备案，监督资金拨付。在合同履行和资金拨付环节，我们实行了合同备案制度和资金拨付会签制度。业务主管部门在合同谈判结束，并签订合同后，将生效的合同报监察审计室备案；监察审计室依据合同的约定，重点监督资金拨付是否按合同约定的时间节点、币种、方式和比例进行，严格执行项目经理、职能部门、监督部门和总经理审批程序，未履行资金拨付会签程序的，财务处不予办理资金拨付手续，从而保证资金的安全。
六是建立项目招投标监督档案。招标活动结束后，参加评标的监督人员填制《项目招标过程监督表》，对招标公告发布、评标专家产生、开标过程、开标结果、评标办法、评标过程、评标结果等全程记录在案，作为招投标文件之一纳入招标档案。无《项目招标过程监督表》的招标结果所领导不予认可。同时招标代理机构在评标结束后，一周内将评标汇总资料报监察审计室备查，监察审计室建立招投标项目监督档案。
七是建立投诉受理和违规查处机制。《工程建设项目招标监督暂行办法》规定所纪委和监察审计室是招投标活动的监督主管部门，负责对招投标过程中违规问题的投诉和举报的受理，对违反规定的招投标行为，依据国家有关规定和予以查处。由于设计的监管程序覆盖招投标各个环节，15个建设项目的招投标，均未发生投诉或举报。
通过对建设项目招投标活动的监督实践，我们认为要实施有效监督，还应具备以下几个条件：
1、党政领导重视。所党政领导重视是实现有效监督的关键，没有党政领导的支持，没有一定权力的赋予，单靠监督部门单兵作战，无法实施有效监督。
2、可操作的监管制度和程序。建立可操作的监督制度和程序是实现有效监督的保障。只有建立覆盖招投标全过程的监督制度和可操作的监控程序，把握关键控制点，才能实施有效的监督。
3、业务部门主动接受监督。业务部门主动接受监督是实施有效监督的前提。只有业务主管部门树立自觉接受监督的意识，才能使监督达到预期效果和目的。
4、健全的招投标备案制度。建立备案制度是推进招投标活动有序进行的基础。只有认真执行招标监管制度和程序，才能保证监督的有序展开。
5、监督人员履行职责的能力。参与监督的人员事前必须学习和把握相关知识，特别是相关政策、商务知识、监管控制点和关键环节的把握，不能越权干涉招投标活动，技术环节依靠业务主管部门，重点做好程序控制。
6、建立投诉举报查处机制。建立招投标投诉受理和违规查处机制，是规范招标投标行为和促进招投标活动有序进行不可或缺的一个环节，它具有威慑作用。
以上是我们对招投标活动实施有效监督的主要内容和做法进行的粗浅总结，还很不系统和成熟，有待于在今后实践中进一步完善。
通过对国家重大基础设施-海洋科学综合考察船建设项目招投标活动的监管实践，我们体会到：要实施有效监督，党政领导重视是关键，完善的监督制度和程序是保障，业务主管部门主动接受监督是前提。因此，必须建立必要的监管机制、监管程序，规范监管内容，明确监管重点，严格监管流程，把握关键环节，强化过程监督，延伸后续监督，才能保证招投标活动全程的公开、公平、公正和合法、合规、有效，才能从源头上预防腐败问题的发生。
